Користуючись можливістю, яку так люб’язно запропонувала мені газета «Дзвони Підгір’я», вирішив внести деяку ясність в розкручену в засобах масової інформації істерію щодо неіснуючої проблеми адміністративно-територіальної реформи та надати повну і об’єктивну відповідь новоспеченим спеціалістам-байкарям по реформі в особі пана Миколи Шинкаря, якого, до речі, в місті Калуші знають достеменно як людину, що була ідеологом всіх виступів газети «Західний Вісник» проти Ігоря Насалика. А зараз кардинально поміняла свої погляди і вже покірно служить людині, якій попсувала багато нервів та здоров’я. На жаль, саме такі люди стараються сьогодні маніпулювати думкою людей, тому що думають, що ми все «проковтнемо» і як покірна маса будемо іти за «месією».

Проте не виключено, що пан Микола Шинкар виконує і іншу місію, подібну до відомого депутата Верховної Ради від фракції БЮТу у тилу «ворога».

В кінці 90-х років весь Калуш чув байку від пана Миколи про будівництво сірникової фабрики, за якою калуські сірники вже продавались по всій Україні, проте насправді сірники виявились рівненськими, а результатом його роботи залишився розвалений потужний комбінат будіндустрії, невиплачена заробітна плата працюючим. Саме така людина сьогодні очолила новостворений відділ Калуської міської ради по адміністративній реформі, а допомагати йому буде «позаштатний радник» Василь Прокопів, який після багаторічної «успішної» роботи в районі вирішив допомогти розвалити район.

Але повернемось до статті п. Миколи Шинкаря «Яка ж реформа потрібна Калущині?». Напевно, п. Миколі невідомо, що ініціатором адміністративно-територіальної реформи не є Калуський район чи районна державна адміністрація, ініціатором цього є міський голова.

Автор навмисне не договорює багато висловлювань та положень проектів, законів, що стануть основою для проведення адміністративно-територіальної реформи, а саме:

- проекту Закону «Про об’єднання територіальних громад»;

- проекту Закону «Про місцеве та регіональне самоврядування»;

- проекту Закону «Про територіальний устрій»;

- проекту Закону «Про місцеві ініціативи».

Приводячи вислови міністра регіонального розвитку, будівництва і житлово-комунального господарства п. Анатолія Близнюка, навмисне замовчується, що мова йде про пілотні проекти (або змодельовані варіанти) по трьох областях (Запорізькій, Хмельницькій та Сумській), але при умові та у випадку, якщо новоутворена територіальна громада відповідає перспективному плану формування громад. Що ж це за такий перспективний план? Такий план існує. У 2009 році області отримали завдання змоделювати процес і нові адміністративні одиниці згідно з наданою Мінрегіоном методикою. Тому надана районною державною адміністрацією карта укрупнення територіальних одиниць взята із концепції нашої області щодо адміністративно-територіального устрою. Передбачається, що середня чисельність сільської громади при об’єднанні у нову територіальну громаду складе 9 тис. осіб, середня кількість населених пунктів у сільській громаді складе 16, очікувана середня площа території громади буде близько 400 кв.км. Виходячи з зазначених параметрів, об’єднання міста та району в одну об’єднану громаду не підходить по зазначених параметрах та не вкладається в перспективний план. У зв’язку з тим, що для об’єднаних територіальних громад, утворених відповідно до Перспективного плану формування громад, бюджет формується відповідно до п. 4 статті 67 Бюджетного кодексу України, частина новоутворених громад потребуватиме допомоги держави в створенні відсутніх елементів інфраструктури, необхідних для забезпечення виконання отриманих повноважень. В моделі, що розроблена Міністерством регіонального розвитку будівництва та ЖКГ, за основу взято область. Наприклад, в Запорізькій області буде утворено 51 об’єднану територіальну громаду з чисельністю 474 тис. населення, що в середньому припадає по 9,3 тис. на одну громаду, в Сумській області – 59 територіальних громад з чисельністю 458,8 тис. громадян, по 7,8 тис. на одну громаду, в Хмельницькій – 51 громада, 703,2 тис. населення по 13,8 тис. чол. на одну громаду.

Чи можливо проводити реформу в окремому районі чи місті без реформи в області (регіоні) відповідно до ст. 5 проекту Закону України «Про територіальний устрій України»? Рівнями адміністративно-територіального устрою є:

- перший рівень – райони у містах;

- другий рівень – села, селища та міста, крім міст, районів та міст Києва і Севастополя;

- третій рівень – райони та міста-райони;

- четвертий рівень – регіони (області та міста-регіони Київ та Севастополь).

Зрозуміло, що проведення адмінреформи не може бути на рівні окремої територіальної громади чи на рівні міста-району. Така реформа може проводитись тільки на рівні області, оскільки змінюється структура фінансування окремих новоутворених громад, міняється податкова та бюджетна політика. Чи можна собі уявити, що фінансування Калуського району, який провів адміністративний поділ, та Тисменицького, який цього не зробив, буде однаковим.

На розвиток положень частини першої статті 140 Конституції України щодо добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл статтею 6 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” встановлено, що добровільне об’єднання територіальних громад у сільську громаду і вихід з її складу відбувається за рішенням місцевих референдумів.

Передбачений чинним законодавством порядок об’єднання територіальних громад є недостатньо дієвим через його ускладненість. Для реалізації права на об’єднання громад має бути відкоригована стаття 6 базового закону “Про місцеве самоврядування в Україні “ та прийнятий спеціальний закон, який встановлює процедури такого об’єднання й фіксацію факту створення нової громади.

Оскільки за змістом відповідних положень Конституції та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» система органів місцевого самоврядування (а, отже, й система територіальних громад, які їх утворюють) нерозривно пов’язується із системою адміністративно-територіального устрою, що визначена в частині першій статті 133 Конституції України, то цілком очевидним є те, що добровільне об’єднання чи роз’єднання територіальних громад за рішенням місцевих референдумів завжди повинно супроводжуватися створенням відповідних адміністративно-територіальних одиниць, у межах яких і має здійснюватися місцеве самоврядування.

Такий підхід відображено у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно з яким «територіальна громада – це жителі, об’єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або ж добровільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр».

Це означає, що територіальні громади не можуть довільно об’єднуватися в одну територіальну громаду чи виходити із її складу виключно за рішенням місцевих референдумів, як це передбачено у статті цього ж Закону, оскільки при вирішенні питань адміністративно-територіального устрою діють зовсім інші закономірності та правила. А тому об’єднання чи роз’єднання територіальних громад повинно здійснюватися на іншій концептуальній основі, аніж та, що передбачена у статті 6 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні».

Річ у тому, що територіальна громада як адміністративно-територіальна одиниця – це відносно відокремлена частина єдиної, цілісної території держави, що є просторовою основою для організації та діяльності органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування. А тому за змістом відповідних положень пункту 13 частини першої статті 92, статті 132 та частини першої статті 133 Конституції України, а також пункту 3 рішення Конституційного Суду України від 13 липня 2001 р. №11-рп (справа про адміністративно-територіальний устрій) питання визначення внутрішньої територіальної організації держави, що включає утворення, ліквідацію, зміну меж адміністративно-територіальних одиниць, є, здебільшого, питаннями загальнодержавного значення, що стосуються не тільки населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць, але й суспільства в цілому. Тому вирішення цих питань передбачає безпосередню участь держави в особі відповідних органів державної влади, що знайшло, зокрема, відтворення в пункті 29 частини першої статті 85 Конституції України.

Втім, це не виключає участі у вирішенні цих питань й територіальних громад та утворюваних ними органів місцевого самоврядування, які не можуть бути повністю усунені від процесу вирішення цих питань, особливо в тих випадках, коли це стосується їх інтересів. Сказане підтверджується змістом статті 5 Європейської хартії місцевого самоврядування, згідно з якою зміни територіальних кордонів місцевого самоврядування не можуть здійснюватися без попереднього з’ясування думки відповідних територіальних громад, в тому числі, якщо це можливо – шляхом проведення місцевого референдуму. Проте така думка, яка випливає з наведеного формулювання, не може вважатися домінуючою при вирішенні цих питань.

Це зумовлено насамперед тим, що питання утворення, ліквідації чи зміни меж адміністративно-територіальних одиниць нижчих рівнів (в тому числі шляхом об’єднання чи роз’єднання територіальних громад), об’єктивно стосуються не тільки інтересів населення, що проживає в їх межах, а й інтересів населення адміністративно-територіальних одиниць вищого рівня (районів, областей), а також держави в цілому. Саме тому утворення чи ліквідація адміністративно-територіальних одиниць не може пов’язуватися виключно з рішеннями місцевих референдумів відповідних територіальних громад про їх об’єднання в одну територіальну громаду чи вихід із складу сільської громади, як це передбачено в статті 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Рішення таких референдумів (а за законопроектом – рішення відповідних рад) можуть розглядатися лише як форма участі територіальних громад у вирішенні питань адміністративно-територіального устрою, а тому вони повинні мати факультативний характер. Зокрема, право територіальних громад на добровільне об’єднання виключно за рішенням місцевих референдумів заперечується змістом положення пункту 29 частини першої статті 85 Конституції України, згідно з яким утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів віднесено до повноважень Верховної Ради України. Очевидним є те, що в окремих випадках об’єднання територіальних громад сіл, селищ та міст в одну територіальну громаду може призвести до зміни меж районів, що віднесено до повноважень парламенту.

Разом з тим, підхід законопроекту щодо об’єднання територіальних громад узгоджується з вимогами статті 132 Конституції України, за змістом якої створення адміністративно-територіальних одиниць повинно здійснюватися з урахуванням насамперед економічних, політичних, екологічних, географічних, демографічних, історичних, культурних та інших факторів, а не тільки волевиявлення відповідних територіальних громад.

Підсумовуючи сказане, можна скласти загальний алгоритм об’єднання громад:

- підтримку держави отримують тільки ті громади, котрі об’єдналися відповідно до перспективного формування об’єднаних громад по кожному з регіонів України, який затверджує Кабінет Міністрів України;

- сільські, селищні, міські голови в межах цього плану укладають договір про об’єднання;

- проводяться референдуми чи збори (конференції) територіальних громад щодо підтримки об’єднання;

- місцеві (сільські, селищні, міські) ради суб’єктів об’єднання приймають рішення про затвердження договору про об’єднання;

- обласна рада приймає рішення про об’єднання громад та про призначення виборів місцевого самоврядування у новій громаді;

- обласна державна адміністрація подає до Уряду України пропозиції щодо фінансової підтримки об’єднання;

- в Державному бюджеті наступного року від дати подання про підтримку, можливо, з’являться кошти на таку підтримку. Звідси випливає, що проводити адмінреформу можна тільки у межах області.

Наші опоненти неодноразово задавали нам питання, чому районна державна адміністрація займається питанням адмінреформи. Хочу повідомити, що у відповідності до статті 25 п. 13 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» місцева державна адміністрація бере участь у вирішенні питань проведення виборів і референдумів та адміністративно-територіального устрою у межах, визначених законодавством.

І на закінчення повідомляю, що у зв’язку з тим, що проведення адмінреформи можливе тільки після прийняття цілої низки законів України та законодавчих актів, розробки нормативно-правової бази (типових договорів методики складання перспективного плану, формування громад, затвердження КМУ перспективного плану) Калуська районна державна адміністрація зупиняє будь-яке обговорення цієї теми і не буде відповідати на будь-які провокаційні закиди щодо ініціаторів обговорення неіснуючої в даний час проблеми.

Василь Петрів, голова Калуської РДА

Дзвони підгір'я ¹⁸